Smar czy piasek? Kontrowersje wokół długu publicznego
Temat nie tylko pierwszych stron gazet, lecz również rozmów kuluarowych, debat publicznych i medialnych. Dla jednych hamulcowy gospodarki, dla innych – katalizator jej równowagi. Czym w istocie jest dług publiczny, jakie stanowiska wobec tego zagadnienia warto poznać i które z nich zająć? Czy i komu zagraża, dla kogo jest szansą? Jakie znaczenie może mieć na przestrzeni pokoleń?
Tekst: Krzysztof Nowak
Ilustracje: Beata Szczecińska
Dług publiczny, jedno z podstawowych zagadnień z zakresu teorii makroekonomii i polityki gospodarczej, stał się ostatnimi czasy także centralnym przedmiotem debaty publicznej. Przyczyniła się do tego kolejna odsłona kryzysu zapoczątkowanego w 2008 roku. Po tym jak doszło do spektakularnego bankructwa Lehman Brothers, czwartego największego banku inwestycyjnego w Stanach Zjednoczonych, a inne instytucje finansowe, nie tylko w Stanach Zjednoczonych, lecz także w Europie, znalazły się w poważnych tarapatach, rządy poszczególnych państw ruszyły na pomoc.
Same tylko Stany Zjednoczone w pierwszym etapie kryzysu przyjęły plan ratunkowy, który zakładał przeznaczenie około 700 mld dolarów na wykup toksycznych aktywów od instytucji finansowych. W miarę upływu czasu okazało się, że kryzys finansowy doprowadził do spowolnienia gospodarczego na całym świecie, a w przypadku wielu krajów europejskich wręcz do recesji. Wówczas to rządy, których finanse zostały mocno nadszarpnięte przez wielomiliardowe pakiety pomocowe i stymulacyjne, stanęły w obliczu kolejnej odsłony kryzysu – kryzysu zadłużenia publicznego.
Rzetelna wiedza vs zdrowy rozsądek
Większość komentatorów ekonomicznych zaczęła roztaczać przed opinią publiczną mroczne wizje bankructwa poszczególnych państw, żonglując przy tym suchymi danymi o rosnących deficytach budżetowych, puchnącym długu publicznym i wzrastających kosztach obsługi tego zadłużenia. Tym samym dług państwowy wszedł na pierwsze strony gazet jako wróg publiczny numer 1, spychając notabene na dalszy plan dyskusje na temat potrzeby nowych regulacji w sektorze finansowym.
Zdaje się jednak, że w tych dyskusjach zbyt mało uwagi poświęcono teoretycznej analizie długu i rozpoznaniu funkcji, jaką pełni on w nowoczesnej gospodarce. Skupiano się natomiast zbyt często na zawodnych zdroworozsądkowych analogiach.
Dług publiczny, czyli co?
Najogólniej rzecz ujmując, dług publiczny to suma deficytów generowanych przez dane państwo w poprzednich latach. Są to więc wszelkie zobowiązania płatnicze danego państwa wobec podmiotów, które w przeszłości zainwestowały, pożyczając mu na procent pieniądze na finansowanie deficytu budżetowego. Deficyt budżetowy to niedobór dochodów w stosunku do wydatków państwa w danym roku. Pamiętajmy jednak, że wydatki państwa to nie tylko wydatki budżetowe, lecz także wydatki samorządów czy różnego rodzaju funduszy, z których największym w Polsce jest Fundusz Ubezpieczeń Społecznych. Wszystko to składa się zatem na deficyt całego sektora finansów publicznych.
Państwo w celu finansowania tego deficytu emituje oprocentowane skarbowe papiery wartościowe, bony i obligacje, które mogą być nabywane przez różnego rodzaju podmioty. Państwowe papiery dłużne mogą być wyrażone zarówno w walucie krajowej, jak i w walutach obcych, mogą być przeznaczone dla inwestorów prywatnych bądź instytucjonalnych, wreszcie mogą być sprzedawane zarówno w kraju, jak i na rynkach zagranicznych. Dla przykładu, z całego zadłużenia Polski w obligacjach i bonach skarbowych wyemitowanych w kraju wynoszącego 535,5 mld złotych (dane Ministerstwa Finansów na koniec marca 2012 roku) 163,6 mld złotych było w posiadaniu inwestorów zagranicznych.
Dla porównania, w rękach osób fizycznych znajdowały się papiery o wartości 8,6 mld złotych.
Interpretacja w kluczu teorii
O ile z powyższymi definicjami i danymi raczej nikt nie będzie się spierał, o tyle ich interpretacja daje pole do mnogich kontrowersji i wyciągania różnorakich wniosków. Główna linia sporu biegnie pomiędzy tymi, którzy w zadłużeniu państwa upatrują przede wszystkim jego negatywne konsekwencje dla gospodarki, przestrzegając przed życiem ponad stan, a tymi, którzy dostrzegają pozytywne aspekty zadłużania się państwa, a wręcz jego ekonomiczną konieczność. Na gruncie współczesnej teorii ekonomii linia sporu przebiega między reprezentantami teorii neoklasycznej, czyli jednego z elementów neoliberalnego programu gospodarczego, a zwolennikami teorii efektywnego popytu, do których zaliczyć można między innymi keynesistów.
Rozdać właściwe role
Kontrowersje wokół długu publicznego, w tym jego ekonomiczne interpretacje, mają swoje źródło w różnym postrzeganiu funkcji, jaką ma do spełnienia nowoczesne państwo w gospodarce. Innymi słowy, czy państwo powinno ograniczyć się wyłącznie do ustanawiania reguł gry i ich egzekwowania, czy też aktywnie wspierać rozwój gospodarczy i zapewniać sprawiedliwą redystrybucję dochodów w społeczeństwie. Zdaje się, że te różnice w automatyczny sposób przekładają się na stosunek do roli, jaką pełni dług publiczny w nowoczesnej gospodarce.
Piasek w kole gospodarki
W ramach teorii neoklasycznej panuje milczące przekonanie, że „im mniejszy dług i deficyt, tym lepiej”. Dlaczego? Wśród koronnych argumentów prezentowanych przez neoklasyków pojawia się stwierdzenie, że deficyt budżetowy, a w konsekwencji dług publiczny, przyczynia się do tzw. wypierania inwestycji prywatnych przez wydatki państwa finansowane poprzez emisję długu. Istnieje zatem ryzyko, że banki komercyjne będą skłonne chętniej kupować bezpieczne obligacje państwowe, niż udzielać prywatnym przedsiębiorstwom kredytów inwestycyjnych obarczonych większym ryzykiem. Dlatego też dług publiczny jest według nich raczej piaskiem w kole zamachowym gospodarki. Ponadto, widząc zwiększające się wydatki państwa, które prowadzą do zwiększania się deficytu i długu publicznego, konsumenci i przedsiębiorstwa automatycznie zaczynają oczekiwać podwyżki podatków w przyszłości, gdyż wiedzą, że państwo w jakiś sposób musi zaciągnięty dług spłacić.
Przygotowują się na tę okoliczność, zaczynając zwiększać swoje oszczędności, co prowadzi do ograniczenia ich wydatków konsumpcyjnych. Neoklasyczni ekonomiści podkreślają także, iż państwo zadłuża się kosztem przyszłych pokoleń, gdyż to one będą musiały spłacać zobowiązania zaciągnięte wcześniej po to, by finansować życie na kredyt.
Wyjawić ukryty dług
Państwo analizuje się tutaj na zasadzie analogii do gospodarstwa domowego i przedsiębiorstwa. Zatem tak jak dobra gospodyni domowa, tak i państwo jest oszczędne i nie wydaje więcej, niż ma do swojej dyspozycji, oraz tak jak dobry księgowy w firmie, który rejestruje wszystkie zobowiązania i należności, tak i państwo powinno ujawniać wszelkie swoje zobowiązania, zarówno wynikające z zaciągniętych kredytów i wyemitowanych papierów skarbowych, jak i przyszłe związane z wypłacaniem emerytur w części repartycyjnej systemu emerytalnego. W tym drugim przypadku zdaniem neoklasyków pojawia się zjawisko tzw. długu ukrytego. Przypomnijmy, że argumenty przeciwko tzw. ukrywaniu długu przez państwo były szczególnie często przywoływane przez przeciwników zmniejszenia składki emerytalnej do otwartych funduszy emerytalnych.
Smar w kole gospodarki
Jak z kolei rozumują ekonomiści przyjmujący teorię efektywnego popytu? Uważają, że coś takiego jak bezwzględnie zły deficyt czy dług nie istnieje i że zarówno dług, jak i deficyt mogą pełnić użyteczną rolę w gospodarce, między innymi łagodząc wahania cykli koniunkturalnych. Państwo zwiększa zatem wydatki, generując deficyt w okresie słabej koniunktury, a więc w czasie, kiedy prywatne przedsiębiorstwa wstrzymują się z decyzjami inwestycyjnymi i ich popyt na kredyt, jak również dostępność kredytu, spadają, dlatego też nie może być mowy o „wypieraniu” inwestycji prywatnych. W ten sposób dług może działać raczej jako smar w kole zamachowym gospodarki.
Ponadto, w świetle tej teorii, to nie zwiększanie długu publicznego prowadzi do wzrostu oszczędności i ograniczania konsumpcji wśród gospodarstw domowych i przedsiębiorstw – jak chcieliby przeciwnicy długu publicznego, ale na odwrót. Jak argumentują reprezentanci teorii efektywnego popytu (w tym profesor Kazimierz Łaski), w sytuacji, w której skłonność do oszczędzania w sektorze prywatnym przekracza skłonność przedsiębiorstw do inwestowania, państwo reaguje zwiększaniem poziomu długu, by w ten sposób przeciwdziałać ryzyku spadku poziomu zatrudnienia i produkcji w gospodarce.
Zbyt daleko idące analogie
Oszczędność w gospodarstwie domowym to więc zupełnie inna kwestia niż oszczędzanie w ramach państwa. Nie można przecież zapominać, że państwo ma wyłączne prawo do emisji waluty obowiązującej na jego terenie i dysponuje narzędziami, za pomocą których może wpływać na ilość pieniądza w obiegu, oczywiście przy istniejących ograniczeniach (nadmierne zwiększanie ilości pieniądza w obiegu prowadzi do zwiększenia inflacji, a tym samym dewaluacji danej waluty). Nie może zatem zbankrutować w ścisłym tego słowa znaczeniu.
Neoklasyczny argument, że państwo powinno się kierować taką samą logiką oszczędzania jak gospodarstwo domowe, nie ma tu racji bytu, gdyż gospodarkę traktuje się jako synergiczną całość, w której zachodzą zależności makroekonomiczne, niedające się zredukować do zależności występujących na poziomie poszczególnych gospodarstw domowych, przedsiębiorstw czy nawet rynków. Również argument o życiu ponad stan kosztem przyszłych pokoleń nie znajduje tutaj zrozumienia. Przecież przyszłe pokolenia odziedziczą nie tylko „złe” długi, ale także dobra, które kosztem tych długów zostały sfinansowane – lepszą infrastrukturę, lepiej wyposażone szkoły czy wyższy poziom usług medycznych. Nie wspominając już o dziedziczeniu oprocentowania tego długu (państwo komuś przecież musi spłacić zaciągnięte zobowiązania), choć oczywiście sprawą dyskusyjną jest, kto skorzysta na tej spłacie – obligacje są bowiem przeważnie kupowane przez osoby lepiej sytuowane.
Dług, i co dalej?
Na obecnym etapie kryzysu, potocznie zwanym kryzysem zadłużenia, pojawiają się rozmaite recepty na poradzenie sobie z tą sytuacją. Jedno jest pewne: coś zrobić trzeba.
Kryzys zadłużenia przełożył się na bardzo znaczący wzrost kosztów obsługi długu przez poszczególne państwa (czyli wzrost oprocentowania ich obligacji, gdyż inwestorzy domagają się większej premii za ryzyko), co w dłuższym terminie będzie ciężkie do udźwignięcia dla tych państw. W warunkach wysokiej niepewności na rynkach międzynarodowych najmniejsze informacje, a nawet czyste spekulacje, o potencjalnych problemach finansowych danego kraju prowadzą do skokowego wzrostu oprocentowania jego obligacji rządowych.
Dla przykładu, pod koniec ubiegłego roku taka sytuacja zaistniała w odniesieniu do dziesięcioletnich obligacji hiszpańskich, których oprocentowanie wzrosło z około 5 proc. do prawie 7 proc. na przestrzeni dwóch miesięcy. Podobną amplitudę wahań można było zaobserwować także w przypadku obligacji włoskich, nie wspominając już o wahaniach na obligacjach greckich. Oliwy do ognia dolały jeszcze działania podjęte przez amerykańskie agencje ratingowe. Wielka trójka: Fitch, Standard & Poor’s oraz Moody’s, z nie zawsze do końca jasnych i spójnych powodów obcinała państwom ratingi, co często doprowadzało do pogarszania nastrojów, a nawet wybuchów paniki na rynkach finansowych.
Przyczyny – prognozy – skutki
Z jednej strony można zatem zrozumieć, że w obliczu takich problemów państwa Unii Europejskiej podjęły wspólne wysiłki zmierzające do ograniczania swojego zadłużenia publicznego, które tak gwałtownie wzrosło na przestrzeni ostatnich kilku lat (dane Eurostatu pokazują, że dług publiczny całej UE wzrósł z 62,5 proc. PKB w 2008 roku do 82,5 proc. PKB w 2011, a dług samej strefy euro urósł z 70,1 proc. PKB w 2008 do 87,2 proc. w 2011; dla porównania w Polsce dług ten wzrósł w tym czasie z 47,1 proc. PKB do 56,3 proc. PKB). Z drugiej strony, nie należy zapominać, że duża część długu publicznego powstała w wyniku wdrażania pakietów pomocowych i oddłużania sektora prywatnego (w tym przypadku banków komercyjnych i innych instytucji finansowych).
Nie wiadomo też, czy obecne problemy nie powtórzą się w przyszłości, pomimo działań dążących do ustabilizowania finansów publicznych, a to z racji tego, że w całym pakiecie działań pomija się kwestię wysokiego długu sektora prywatnego względem poziomu PKB poszczególnych krajów. Jak zauważa wspomniany już profesor Kazimierz Łaski, świat obecnie boryka się z kryzysem gospodarczym wywołanym przez oddłużanie sektora prywatnego, a konkretnie podsektora bankowego, zatem wzrost zadłużenia publicznego jest tego skutkiem, a nie przyczyną.
Rozprawić się z kryzysem
Jeszcze inną diagnozę problemu stawia środowisko radykalnych ekonomistów. Zdaniem między innymi Francois’a Chesnais’a należy przeprowadzić audyt długów publicznych pod kątem ich wykorzystania, po to by wskazać części długów możliwe nie tylko do restrukturyzacji, lecz również do ich anulowania. Jeśli audyt wykazałby, że dług publiczny został zaciągnięty na finansowanie polityki, która np. nie niweluje rozwarstwienia dochodowego, wówczas należałoby go anulować. Wydaje się jednak, że na dziś tego typu postulaty mają nikłe szanse na realizację.
Trudne wybory Europy
Wygląda na to, że Europa jest zdecydowana kroczyć raczej ścieżką zacieśniania fiskalnego, którą to strategię można dwojako interpretować. Albo jako wdrażanie zaleceń ekonomistów neoklasycznych i neoliberalnych, według których dług publiczny może stać się raczej przyczyną przyszłych problemów gospodarczych, albo jako chęć przemyślanego ograniczenia uzależnienia gospodarek europejskich od wahań i nastrojów na rynkach finansowych poprzez zredukowanie długu publicznego, a tym samym kosztów jego obsługi. Konsekwencje tego typu polityki mogą się okazać zgubne.
Zdaniem Josepha Stiglitza, laureata Nagrody Banku Szwecji w Dziedzinie Ekonomii, strategia rozwiązania obecnych problemów poprzez znaczne cięcia wydatków publicznych z pominięciem dbania o wzrost gospodarczy może doprowadzić Europę do „samobójstwa” i zmarnotrawienia jej kapitału ludzkiego. Czy można zapobiec spełnieniu się takiego czarnego scenariusza?
Zdaje się, że istnieją alternatywne rozwiązania. Jednym z nich, jak sugeruje Thomas Palley, amerykański ekonomista postkeynesowski, jest zmiana zasad prowadzenia polityki Europejskiego Banku Centralnego, która ustanowiłaby związek między polityką pieniężną i polityką w zakresie finansów publicznych, dając tym samym możliwość do refinansowania przez ten bank części długu publicznego państw strefy euro. Choć główny gracz, jakim są Niemcy, zdaje się podchodzić do takich rozwiązań z wciąż dużym dystansem, to jednak coraz częściej na arenie europejskiej słychać głosy nawołujące do zwiększenia kompetencji EBC.
W poszukiwaniu konkretów
Bez wątpienia obecny kryzys zadłużenia nie rozwiał wszystkich kontrowersji wokół długu publicznego, jednak debata, którą wywołał, przyniosła korzyść w postaci lepszego zrozumienia i odmitologizowania tego zjawiska. Okazuje się, że ani histeryczne podejście do potrzeby redukcji długu, ani też lekceważenie jego nadmiernego wzrostu nie dają koniecznych odpowiedzi. Są one raczej wyrazem postaw dogmatycznych, podczas gdy świat potrzebuje w tym zakresie raczej pragmatycznych rozwiązań
Smar czy piasek? Kontrowersje wokół długu publicznego
